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摘要：隨著大數據時代的到來, 開放政府數據運動席卷全球, 我國有些城市也已經開始嘗試。當前, 廣州市政府數據開放已初見成效, 但是在發展過程中仍然存在一些不足。本文在深入研究廣州市政府數據開放發展現狀的基礎上, 分析政府數據開放對廣州發展的意義, 並提出瞭若幹意見。
我國政府在近20年的信息化建設中, 積累瞭海量的數據, 這些數據是整個社會經濟活動的數字化記錄, 是可以重復利用的非物質財富, 也是政府管理和決策的依據。隨著技術的進步, 特別是大數據時代的到來, 政府部門的數據管理面臨數據中心基礎設施、數據存儲、數據分析、數據價值應用、數據人才匱乏等挑戰, 與此同時, 公眾對政府數據開放的要求也越來越高。在此背景下, 政府部門越來越註重對數據進行挖掘以實現精細化管理, 而政府數據開放有利於公眾監督政府決策的合理性, 提高政府的管理水平和透明度, 促進政府管理創新, 創造更多有價值的數據資源, 促進經濟社會快速發展。開放政府數據不僅是在國傢治理體系中發揮政府主導作用的現實需要, 也是在全面深化改革的時代背景下實現政府職能轉變的重要舉措。
目前我國還沒有具體的法律推動實施政府數據開放, 但一些政府信息化建設方面領先的城市已經開始進行政府數據開放的嘗試, 例如北京市政務數據資源網, 上海市政府數據服務網, 廣州市政府數據統一開放平臺等。本文以廣州市為例, 研究目前政府數據開放現狀, 瞭解發展中存在的優勢和不足, 為全面的政府數據開放提供參考。
一、廣州進一步開放政府數據的意義
其一, 有利於公眾監督政府開放數據, 推動政府數據進一步開放。李克強總理提出“為提高社會治理能力、建設現代化政府, 最先考慮的應該是要開放政府數據”。政府70%的數據集中在政府部門, 但這些數據的開放程度遠遠不夠, 真實性有待驗證, 隻有政府開放的數據都是原始數據, 數據真實, 具有客觀性, 才能經得起公眾的檢驗。而公眾通過發表意見和建議, 評價政府數據開放程度, 監督政府數據開放進程, 可以推動政府進一步開放數據。
其二, 有利於促進社會誠信建設。李克強總理指出, 政府大數據建設, 凡是不涉及國傢秘密, 並且可以引導社會經濟發展的數據都應該向公眾開放。因此, 與信用相關的數據開放十分必要。雖然, 企業信用數據可以通過相關的平臺查詢, 但是, 所有的活動離不開人, 而最關鍵的也是人, 隻有將人的信用度用數據加以描述, 並在數據開放平臺公開, 社會活動中的不誠信行為將會大大減少。試想, 一個有不誠信記錄的人, 誰會去相信他, 如果他知道不誠信帶來的後果, 那麼他就不會做違背誠信的事情。所以, 個人信用數據的開放將會促進社會信用體系的建立。
其三, 有利於促進社會公平。任何人都可以獲得數據政府開放數據的基本原則, 這說明開放數據是沒有歧視性的。公共數據是可以被任何人使用的, 無需申請更無需個人的詳細信息。廣州市政府數據統一開放平臺允許用戶匿名訪問公共數據, 用戶使用的數據的記錄不會被監管, 充分體現瞭公平性。因為開放的數據都是在法律法規規定的范圍內開放的, 所以也不存在數據是否會被惡意使用, 因為, 數據不會因為使用者不同而不同, 也不會數據會被不同的人使用也改變, 人們可以隨意對開放的數據進行加工分析, 據為己有, 在數據使用上實現人人平等的公平的社會關系。
其四, 有利於商業發展, 提升經濟效益。要說政府數據開放帶來的經濟效益, 高德地圖或百度地圖就是最好的例子。這些商傢利用自身和政府開放的數據開發電子地圖軟件, 提供導航等功能, 服務瞭大眾, 讓人們出行更便利, 也為自身帶來瞭巨大的經濟利益。與此同時產生的衍生數據帶來的經濟利益更巨大, 通過分析人們利用軟件搜索地址等信息, 通過數據挖掘、大數據分析等技術, 發現商機。有瞭政府開放的數據, 小微企業將和大型企業一樣平等擁有數據利用的權利, 將會大大減少不正當競爭。
二、廣州市政府數據開放現狀分析
(一) 廣州市政府數據開放進程中存在的優勢
自2009年美國推出開放政府計劃之後, 歐盟等國傢和地區也相繼出臺政府數據開放政策, 此後, 開放政府數據運動席卷全球, 關於開放政府數據的研究也逐漸成為熱點。如圖1所示, 根據CNKI查詢關鍵字“政府數據開放”, 發現2010年才開始有先關研究文獻發表, 最近兩年相關文獻數量有非常明顯的增長, 相關課題研究逐年遞增, 由此可見關於政府數據開放的研究如火如荼。廣東省為適應這一趨勢, 於2014年成立大數據管理局, 由政府牽頭統籌政府數據開放。2015年, 參照廣東省大數據管理局情況, 依托市科信局, 建立廣州市大數據管理局, 統籌全市政府機關和事業單位的信息采集、整理、共享和應用, 消除信息孤島, 開展數據挖掘和決策支持服務, 建立公共數據開放機制, 除法律法規明確規定不宜公開的信息, 一律及時向社會公開。廣州市政府公開的數據主要發佈在各級政府部門官網、政府主導建設的中國廣州政府網站以及廣州市政府數據統一開放平臺。
圖1 政府數據開放相關文獻量分佈圖
政府部門官方網站主要包括46個廣州市政府機構的官方網站, 含行業統計數據、領域實用數據以及科技數據等三類。例如市科創委可以查詢科技成果, 市衛生和計生委查詢醫生信息, 市教委可以查詢教育資源, 廣州市統計局提供《廣州市統計年鑒》等統計數據。這些數據包含大量實用的與民生相關的信息, 具有實用性, 通過開放數據庫接口, 將其發佈於政府數據開放平臺可以提升利用率。
廣州市政府數據統一開放平臺由廣州市人民政府主辦, 於2016年10月20日正式開通。廣州市政府數據統一開放平臺門戶網站設置有數據目錄、數據分析、地圖服務、應用服務、開發服務、互動交流、網站統計七大欄目。平臺首期開放46個政府職能部門的310項數據集, 合計約3000萬數據量, 涉及經濟發展、城市建設、道路交通、教育科技、民生服務、企業服務、健康衛生、資源環境、文體娛樂、機構團體、公共安全、農業農村、財稅金融、勞動人事等14個重點領域。與傳統意義的信息公開不同, 廣州市政府數據統一開放平臺可實時接收政府信息資源共享平臺推送過來的開放數據資源, 保障開放的數據質量和鮮活性。廣州將繼續加快政府信息平臺整合, 大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享, 消除信息孤島。
廣州市政府數據開放進程中存在的優勢在於已經初步建立瞭開放數據的門戶網站, 為公眾提供瞭一個官方的、可靠的獲取數據的途徑;廣州經過幾十年的數據積累, 已經具有可觀的數據儲備, 對數據進行采集、清洗、元數據描述和統一標準, 並且將處理完的符合法律規定可以公開的數據發佈在廣州市政府數據統一開放平臺上。這些數據與公眾日常生活休戚相關, 公眾對這些數據的利用也將提升至新的高度。通過數據統一開放平臺可以快速整合開放海量數據, 通過開放的接口, 以最低的成本開放和獲取數據, 減少額外的成本, 大幅提升政府數據開放水平。廣州市政府數據統一開放平臺的開放標志著廣州政府數據開放走在我國前列。
(二) 廣州市政府數據開放進程中存在的不足
第一個不足在於目前開放的數據相對較少, 隻包含簡單的信息, 這些信息雖然真實, 但利用價值不高, 信息不夠完整, 往往達不到人們的要求, 這不符合數據開放平臺建設為瞭保證數據的完整性、可用性, 提高政府執政透明度, 實現數據的經濟和社會價值的初衷。例如, “健康衛生—生育”類下, 隻有“廣州市各區、縣級市計劃生育情況 (年度) ”這一個數據集顯然難以覆蓋這個類目涉及的內容, 民眾要的也不是這樣的數據表單。“道路交通—服務”類下, 也隻有與收費標準相關的四個數據集, 缺乏具體交通工具相關數據資源, 根本無法滿足大眾主流需求。
第二個不足在於廣州市政府數據開放平臺的元數據描述過於簡單, 並沒有對資源進行完整的、結構化的描述, 大部分數據隻有名稱、地址等簡單信息, 並沒有詳細內容。例如, “健康衛生—醫療”中的“廣州市各區醫療一覽表”, 隻有醫院名稱、地址等信息, 而沒有醫院等級、醫院科室信息、醫生信息等公眾廣泛需求的內容。除油煙機隻提供簡單、低質量的元數據將會制約數據的增值應用能力和效果, 因此, 政府要重視建立更加完善的元數據。
第三個不足在於已經公開的數據缺乏統一的規范, 種類繁多、標準不一和元數據不同的數據資源更新周期也不明確, 將這些數據資源進行整合在技術上也存在一定的困難。並且還有許多價值很高的數據難以公開發佈, 使得這些數據的應用價值大打折扣。此外, 各個政府部門之間缺少合作, 沒有整合數據的意識, 增加瞭交叉數據被發現和應用的難度。而政府開放的數據的價值利用隻靠政府部門實現遠遠不夠, 還必須發動人民大眾的創新意識, 僅僅靠需求調查和咨詢建議這幾種形式將嚴重制約公眾的創造性和積極性。
三、廣州市政府數據開放的策略
(一) 制定統一的標準, 完善數據結構
由於不同部門、不同領域的數據存在各種各樣的差異, 沒有統一的標準, 所以, 首先要對政府數據的整體情況進行梳理, 搞清楚有哪些數據, 那些數據可以開放, 那些數據已經開放, 數據的質量如何, 采用什麼樣的元數據標準來描述數據, 用什麼格式來發佈數據, 為後續的數據開放計劃提供參考依據。在此基礎上制定統一的標準規范數據, 提升數據的質量, 滿足完整性、可用性、一致性、實效性和可讀性, 最大限度提高數據的應用能力。此外, 數據結構至少要包括時間、用戶等基本要素, 使數據可以在采集、整理、交換、展現、更新和維護等各個環節都有標準可以參考。同時, 針對數據開放平臺上數據比較缺乏, 類別不全等問題, 還需要在數據量和數據類別上進行完善。
(二) 科學管理數據, 註重公眾需求
隨著政府數據的日益增加, 政府提供的數據服務難以面面俱到, 所以政府數據開放需要通過科學的規劃和管理, 才能使政府部門和公眾通力合作、互利共贏。一方面, 政府各部門應協同合作, 在保證自身效益的前提下跨部門合作, 共同梳理各政府部門的數據情況, 實現數據共享。並由大數據管理局牽頭, 對數據分領域、分等級, 科學管理, 先易後難, 分階段推進、協調施行數據開放, 保障數據開放得到有效執行。另一方面, 要註重公眾對政府數據的需求調查, 參考從統一開放平臺上收集的用戶反饋的意見和建議, 對公眾關註度高的數據加大數據量, 對大眾關註較少的數據進行精細化, 並面向廣大受眾進行需求調研, 隻有滿足公眾需求的數據才能獲取更多的關註, 將更有利於大眾創新, 萬眾創業。
(三) 依法保護公民的數據隱私權
在大數據時代開放政府數據為我們帶來便利的同時, 個人隱私數據保護也受到極大的挑戰, 政府在收集、保存、使用、公開公共數據的過程中可能會對公民隱私權造成侵犯。究其原因除瞭民眾對個人隱私保護意識淡薄, 相關行業從業人員為追求利益而喪失職業道德及個人隱私保護的技術障礙外, 個人隱私保護的法律法規不健全也是很重要的原因。要想協調政府與公眾在隱私權方面的矛盾, 必須要確立科學的原則, 建立健全的法律體制。一是要加強行業自律建設, 健全行業自律制度, 提升從業人員的道德修養。二是要完善相關法律, 加強行政監督, 強化數據收集和使用者的責任, 明確數據的相關權利, 建立數據溯源機制, 記錄數據使用者的相關信息。三是要增強個人隱私保護技術的研究, 對政府數據開放平臺的數據進行清洗和匿名發佈, 對元數據進行分解等手段, 在保證數據可用性基礎上保護個人隱私。四是要權衡利益, 樹立公共利益優先的原則。當公眾知情權和隱私權發生沖突時, 應在兼顧雙方利益的基礎上進行協調, 把握平衡點, 在侵犯公眾知情權的前提下推進政府公眾數據開放。健全的法規政策是保障政府數據開放的關鍵所在, 發達國傢在政府數據開放實踐上的成功也都離不開完善的法規政策。
(四) 加快政府數據開放的人才培養
隨著政府數據開放的深入, 相關領域的人才需求量也越來越大。數據開放既要精通大數據分析等先進的技術, 又要熟悉相關業務和行業需求, 門檻相對較高, 傳統高校培養人才的模式因為缺乏真實的大數據環境無法滿足當前數據開放的發展形勢, 因此, 要逐步探索大數據時代數據開放人才的培養。其一是要建立高校大數據人才培養模式, 結合大數據行業需要的人才特點, 設置專門的大數據專業, 設置統計學、數據分析、數學、信息論和計算機相關課程。建立高校大數據分析實驗室, 培養有實戰經驗的相關人才, 並加強企業與高校的合作, 打造專業化的師資隊伍。其二是要通過大數據發展在線教育, 為人們提供更多的學習機會, 讓大傢在空餘時間也可以在任何有網絡的地方學習。為政府數據開放人才培養的途徑提供瞭新的選擇。
(五) 完善廣州市政府數據統一開放平臺
政府數據開放的關鍵是靠政府統一的平臺發佈公開數據, 廣州雖然已經建立瞭政府數據統一開放平臺, 但是並不完善。政府建立的統一開放平臺應該具有較高可信度和高普及率, 並且數據內容豐富。然而, 表面上看廣州市政府數據統一開放平臺雖然涉及幾乎所有的部門和相應的數據類別, 但是數據量相對還是非常少的, 在大數據時代, 不到3000萬的數據顯得比較寒磣。因此需要加大數據量, 特別是用戶需求多的數據更要提供下載, 例如廣州市房屋所有權信息, 在當前房地產火熱的時代, 人們急需知道要購買的房子是否正常, 避免出現一房多賣等現象, 可以從一定程度上規避買賣房屋詐騙犯罪現象。另外, 不僅政府部門, 公眾不但有獲取公共數據的權利, 也應該可以通過統一平臺發佈數據, 這樣就擴大瞭數據量, 保證瞭數據的可信性。政府部門通過數據整合可以過濾掉重復、無效、虛假的數據, 細化政府數據分類, 讓數據更貼近民生需求。
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